让权力受监督成为铁律

　　傅达林

　　党的十八届六中全会明确提出，党内监督没有禁区、没有例外，监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。舆论发现，6000多字的全会公报中，“高级干部”一词先后出现了10次，每一次都是针对这个“关键少数”，提醒他们要“以身作则”“模范遵守党章党规”。会议还审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，为党内政治生活和党内监督立规明矩。种种信号表明：全面从严治党，加强对领导干部特别是高级干部的监督，已经成为不可逆转的时代潮流。

　　监督是权力正确运行的根本保证，是实现法治的重要环节。长期以来，各级权力监督出现制度空转，尤其是对领导干部的监督陷入某种困局。由于在权力配置上将绝大多数权力高度集中于“一把手”，而对其监督则出现上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难的问题，致使“一把手”成为腐败高危群体。反腐从去存量到遏增量、实现标本兼治，路径是建立起严密的权力监督机制。编制监督权力的制度笼子，最核心最关键的环节就在于领导干部，尤其是手握重权的“一把手”。

　　近日，以反腐为主线的专题片《永远在路上》在央视播出，10多位省部级高官落马后的忏悔引发舆论持续关注。这种自揭“家丑”，不仅传递出以习近平同志为核心的党中央全面从严治党的坚定决心，更折射出党纪国法面前没有特殊党员、特殊公民的铁律。清华大学公共管理学院教授程文浩近日接受媒体专访谈及高官落马的教训，称对各级“一把手”尤其是高级领导干部的监督是需要深入反思并尽快改革之处，如果此问题不解决，“老虎”或将层出不穷。

　　在整个权力监督的制度设计中，“一把手”监督无疑是块硬骨头。因为现行的监督制度在实践中很难形成对“一把手”的有效制约，监督体制中的“下级监督上级”难以实现对权力腐败的防范。在专题片最后一集“亮相”的蒋洁敏，可谓“一把手”腐败的典型，“配合出镜”的中石油原高管王道富说自己既是作害者，也是受害者。“所谓受害者，因为蒋洁敏总经理安排了这件事情，他的想法和要求当和制度发生矛盾的时候，怎么样去防止和监督领导，成为很重大的一个问题。”

　　可见，“一把手”是权力监督“关键少数”中的“关键少数”，防止“一把手”变成事实上不受监督的特殊党员、特殊公民，解决各级对“一把手”不敢监督、不愿监督、不能监督的问题，是我们设计权力监督体制机制的关键。为此，一方面是要对“一把手”权力进行科学的配置，明晰具体的权责范围，尤其是划分好“一把手”与班子其他成员之间的权责边界，通过法规制度层面厘清权责范围，防止权力集中配置下出现一权独大而挣脱规矩的缰绳；另一方面，必须针对“一把手”建构专门的制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。例如，通过责任捆绑的制度设计，打破上下级间的“利益共同体”关系，让监督下级成为上级领导和机关的法定职责，失职便问责；通过监督体制改革，破除同级监督太软、过虚的问题，让同级纪委、检察机关能够依法依规对“一把手”进行监督；通过畅通权利救济机制，充分激活下级对“一把手”行使权力的知情权、建议权、监督权，从制度层面保障下级对领导说“不”的权利。

　　在全面从严治党的新形势下，“一把手”的监督困境有望从体制上突破。人们注意到，十八届六中全会公报将监察机关与人大、政府等并列提出，这在中央文件中属首次。有法学专家称，此举意味着新的国家监察体系的建设可能已提上中央议程，其方向是强化监督机构的独立性，通过权威高效的监督体制，突破实践中存在的种种监督困局，让权力受监督成为铁律。

　　（作者系西安政治学院教授）

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