试论行政行为的概念
来源：陕西法制网
时间：2014-11-17 14:02:27
阅读量：
在行政法学中，行政行为理论是行政法学体系的重要组成部分，可以好不虚妄地说行政法学各个组成部分都是围绕着行政行为理论这个核心而构建起来的，它处于行政法学这个金字塔的最底层。在行政法律制度中，行政行为制度是其他行政法制度建立的基础和归宿，行政复议、行政诉讼（对于该概念的界定会直接影响到行政诉讼的受案范围）、行政赔偿等制度都是在行政行为制度的基础上建立的并最终隶属于行政行为制度。这也充分凸显出了这一概念的工具性作用，所以搞清楚其概念很有必要。
行政行为（administrative action）这一概念最早是由美国行政法学者赫伯特·西蒙（Herbert A Sinon）明确提出的。在1947年发表的《Administrative Behavior Study of Decrsion-Making Processes in Administrative Behavor》(译名为《行政行为行政组织中决策程序多的研究》)这部著作中“行政行为”这一概念就面世了，自此便为上世纪四五十年代以后的行政法学界注入了最新鲜的血液。之后，赫伯特·西蒙还在《国际社会科学百科全书》之中撰写了“行政行为”这一词条——虽然这一解释为好多法学家所不认同，但是长久以来在行政法学界也未形成关于这一概念的共识的理论成果。也有很多学者认为是德国行政法学家奥托·迈耶（Otto Mayer）最早将这一概念精密化、理论化提炼和概括出来的。到底是谁最早提出的该概念不是本文的议题，故此，不必深究。
我国虽然是独立的法系（社会主义法系），但是与大陆法系不可否认地有着千丝万缕的关系。其中德国和日本可以说是该法系的代表国家。所以在行政行为的概念的研究上，两国的研究成果是值得我们借鉴和学习的，但是我们要鉴于我国的基本国情来具体地分析。
在日本，“所谓行政行为，是在政府与国民之间或国民互相之间发生、变更、消灭法律效果的阶段实施的行政行为，具有作为权力行使的性质”，“对于行政行为可以定义为行政机关作为公权力的行使对外部赋予具体规范的法律行为”[1]这些定义代表了其的主流观点。这些观点都只是强调了行政行为的外部性，即只有行政机关对于行政相对人做出的处理（法国，les decisions executoires non-reglementaires）、处分（德国：verwaltungsakt）、下令、许可等行为才是行政行为，这未免过于狭隘或偏颇。实际上，行政主体上下隶属之间的管理活动也是依据法律法规所赋予的公权力做出的，如对公务员所作出的5种处分是依据我国公务员法所赋予权力做出的内部行政行为，也应该纳入行政行为概念的范畴当中。而且把“国民互相之间发生、变更、消灭法律效果的行为”纳入行政行为这一范畴实在欠妥，因为国民之间是基于当事人的地位平等这个前提而发生某一法律关系的，不可能有公权力为某一方所持有而另一方处于被管理地位的情况。除非国民之间发生的权利、利益纠纷时行政主体主动或被动介入这一关系中，做出的有法律效果的行为，才可以算作这一概念的范畴，如行政裁决等。我个人认为行政行为的做出者必须是公权力的持有者，而且利用了公权力做出了法律行为。
德国，作为大陆法系的代表国家，行政行为概念自然是不可避免的一个热点概念（法律行为是大陆法系的特有概念，如民事法律行为、行政法律行为。我看了美国行政法专家伯纳德·施瓦茨在《行政法》（徐炳 译，1986年版）中有“正式行政行为”和“非正式行政行为”的表述，我在想他是不是大陆法系的行政法学专家，是否可以忽视他的国籍）。奥托·迈耶在其代表性著作《德国行政法》中这样向我们展示该概念：“行政机关对相对人在具体的事件中作出的决定其权力的优越性的宣示；行政行为在具体情况中决定臣民的权利义务” [2]这个概念界定对当时理论和实践产生了深刻的影响，都普遍以该定义为依据从事理论研究和开展实践活动。而哈特穆特·毛雷尔将其表述为：“行政机关为了调整公法领域的具体实践而采取的，对外直接产生的法律效果的命令、决定或其他主权措施。”[3]
但是我个人认为这些定义有不足之处，它最多道出了具体行政行为而将抽象行政行为和内部行政行为排除在外了，即仅仅认为行政行为等同于具体行政行为。如行政机关为了针对某一普遍现象而做出相应的规定，这些规定是间接地作用于行政相对人，最终还是影响相对人的权利义务那又如何解释呢？这样的行为也应是行政行为这一概念的范畴之一。而这些专家学者均未将其纳入该概念的范畴中来。
布洛姆以决定的程序为出发点，将其定义为：行政机关在履行其主权性职责时做出的对其自身具有约束力、结束意思形成和信息处理过程的决定，无论该决定是包含对公民的管制。他的这一定义不像传统的行政法学家的片面地将行政行为视为对行政相对人的单方面的管理，也包含了对行政机关自身约束 (我认为这隐约地地包含内部行政行为)，以及管理相关的政策、法规、决定（这涉及到了抽象行政行为，这种行为间接地作用于行政相对人）。所以，这一定义具有抛弃了传统的观念，具有很大的进步性，值得我们借鉴。
在我国，由于目前还没有制定统一的行政法典，故而一般会在总论部分中论及的这一概念，但在我国的法律中还无法具体明确地找到，行政行为的概念在法律上尚未明确使用（但是在1990年实施的《行政诉讼法》里却有“具体行政行为”的表述），它是作为行政的主要行为形式在学术研究上高度概括、设想出来的基础性概念，就如“人”的概念出现是一样的。是对行政过程中的一些行为抽象而来的。我国的学者们由于从不同的立场、标准、角度出发都有自己不同的观点。
首页