基层法治民众要成为主体

包万超北京大学政府管理学院教授、中国宪政研究中心主任

法治中国的两方面内容非常重要:一是法治政府,二是法治社会。我们党在延安时期就总结出了建设法治中国的经验,即送法下乡,给老百姓进行普法,解决问题,但是延安经验主要是针对法官,法官要下乡。而惠州经验突破了法官的范畴,把律师作为主要力量推向乡村。所以我认为惠州做出了一个重要的创新,同时也是对共产党70多年前法治经验的回归和突破,即寻找在乡土中国上如何建立一种法治。

传统思维认为,法治就是用法律来管理社会和老百姓,改革开放以后,我们更多地认识到法治主要是政府要守法。但我认为两种观点都比较偏颇,法治的主体应当是全体人民,人民既包括官员,也包括老百姓。片面地强调当官的守法,或者老百姓守法都是不够的。从2004年起,国务院把法治的重点转向了政府法治,但是九年以后,中央感觉民间社会法治化能力与法治水平同样重要。通过考察和思考,我认为惠州走出了一条中国从乡土社会向法治社会的必经之路,在这一点上,我们怎么来评估它都不为过。

惠州市委书记陈奕威同志说,惠州的“四民主工作法”和法制副主任制度都充分尊重了人民群众的主动性和创造性,这一点很值得重视。我们以前有过教训,政府对老百姓凡事都大包大揽,结果政府做了很多事,老百姓还不买账。而惠州的法制副主任制度实际上是政府真正把法治中国的主体定位为民众,政府虽然主动设置并把法制副主任制度推向全村,但是前提是村委会要有这个要求,政府与村委会签聘用合同。我认为这点比具体的制度还要重要,在基层建设法治要让民众成为主体,政府要主导,律师要服务,但是人民群众必须从被动接受变为主动要求,这点具有全局性意义。

下面我想对惠州的法制副主任制度提几点建议。第一是法制副主任的定位,这个定位是否具有可持续性。现在法制副主任定位为专业性、公益性、中立性,但是这个定位跟法律顾问的职责是分不开的。这样定位以后,未来会碰到几个问题,一是如何体现民众在法律消费中作为一个主体的权利和义务,我们刚开始推行这个制度的时候,非常主动,免费给农民提供法律服务,但是实际上村里的业务起码分为两类:第一类是他们的公共事务,比如“两委”的选举,比如村里公共财产的处理、合同；第二类纯粹是私人的,就是农民个人的,这两类必须要分开,假如不分开的话,法制副主任的职责不明确,它的定位就会含糊。

当村委会碰到公共事务的时候,很可能涉及到跟政府的冲突,比如民告官,法制副主任是站到政府这边,还是站到村委会这边,这个角色是有冲突的,你是拿了政府的钱提供法律服务,但是现在针对的是政府,法制副主任该如何保持中立?

再比如村民个人和村委会公共事务的冲突,法制副主任又将如何保持中立。所以我想,针对村里的事务应该有所区别,一类是公共事务,第二类是私人的法律事务,第二类还可划分为诉讼和非诉讼的,法律顾问在这里把关就可以了,听完介绍以后,我想法制副主任只能是做村里涉及的公共事务,并且是非诉讼业务。假如我们除了做公共事务,还为他们具体解决私人的法律事务,这个制度可能不具有持续性,我们的律师将会疲于奔命。

第二是关于经费问题,这个问题不解决也会影响制度的可持续性。我感觉惠州的经验可进一步做大,做大的经费除了政府之外,社会也是可以有途径的——社会基金。保障了经费也就能确保从事这个行业的人有尊严。